مريم حسني سعدي
پژوهشگر مسائل حقوق آب
ماهنامه شماره 31- آبان ماه 1399
در شماره 28 مرداد ماه 97، ماهنامه انجمن پسته ايران، جستاري با عنوان «چرا قوانين نقش بر آب مي شوند؟» چاپ شد که موضوع آن کنکاشي در مواد 27، 28 و 45 قانون توزيع عادلانه آب بود. اين مطلب در شماره 30 مهرماه 97 همين ماهنامه توسط آقاي جواد ميبدي، مديرکل دفتر نظام هاي بهره برداري و حفاظت آب و آبفا مورد نقد قرار گرفت و به پاره اي از مطالب گفته شده در جستار پاسخ داده شد. دقت نظر مدير کل دفتر نظام‌هاي بهره‌برداري و حفاظت آب و آبفاي وزارت نيرو و لطف ايشان در پاسخ به مطلب ارائه شده اين فرصت را به وجود آورد تا نسبت به پاسخ هاي مطرح شده انتقاداتي که وارد مي‌دانستم را مطرح نمايم. همچنين مطالبي را از زواياي ديگر تبيين کرده و سؤالاتي را در اين رابطه طرح کنم.
پيش از ارائه نقدها، لازم به ذکر است که در محافل کارشناسي يکي از علت هاي قانوني عدم اجازه انتقال آب درون حوضه‌اي، ماده 28 قانون توزيع عادلانه آب عنوان مي شود. از اين رو، در جستار مذکور، اين ماده مورد بررسي قرار گرفت و روشن شد که اين ماده مربوط به ممنوعيت انتقال آب نيست. از آنجايي که مدير کل دفتر نظام هاي بهره برداري و حفاظت آب و آبفا نيز اين موضوع را تأييد کردند، اميدواريم که اين ماده از اين پس مورد استناد مسئولان و کارشناسان براي عدم امکان انتقال آب قرار نگيرد.
1. در بند 1 پاسخ مدير کل دفتر نظام‌هاي بهره برداري و حفاظت آب و آبفاي وزارت نيرو، سه دليل برداشت هاي غيرمجاز (توسط چاه هاي غيرمجاز و اضافه برداشت چاه هاي مجاز)، کاهش بارندگي و عدم تغذيه آبخوان به عنوان علت اصلي اُفت سطح آب زيرزميني و کسري حجم مخزن مطرح شده و براي مستندسازي اين ادعاها، مثال‌هاي دشت‌هاي سيرجان، رفسنجان و کرمان آورده شده است.
الف) در تبيين دلايل ذکر شده، معضل اصلي ديگر در به وجود آمدن بحران فعلي، يعني «صدور مجوز بيش از توان سفره»، ناديده گرفته شده است. اين در حالي است که روند تاريخي بيلان دشتي همچون دشت رفسنجان به خوبي آن را تشريح مي کند؛
بر اساس آمار ارائه شده وزارت نيرو، دشت رفسنجان در تاريخ 16/11/1353 به دليل کثرت چاه هاي عميق و نيمه عميق که موجب اُفت سطح سفره شده بود، بر اساس «قانون آب و نحوه ملي شدن آن» مصوب 1347، ممنوعه اعلام شد. در زمان اعلام ممنوعيت، جمعاً تعداد 420 واحد بهره‌برداري قانوني (287 حلقه چاه عميق و نيمه عميق به علاوه تعداد 133 رشته قنات) با ميزان برداشت جمعاً 274 ميليون مترمکعب در سال، در اين دشت موجود بوده است. (1) قابل ذکر است دشت ممنوعه بر اساس واقعيات علمي و فني دشتي است که با افت سطح سفره آب زيرزميني روبرو است و هر گونه صدور پروانه بهره برداري جديد در اين مناطق تجاوز به سفره و موجب ضرر و زيان به بهره برداران موجود و متقدم و تعدي به حقوق آنها مي شود. به عبارت ديگر حريم چاه ها در دشت ممنوعه به وسعت کل دشت است.
اما در پي تصويب «قانون توزيع عادلانه آب» مصوب 1361، بر اساس تبصره ذيل ماده 3 اين قانون، تعداد 561 حلقه چاه عميق جديد در اين دشت مجوز قانوني دريافت کرده‌اند. به نظر مي‌رسد که جمع تعداد واحدهاي بهره‌برداري قانوني از منابع آبي اين دشت بايد 981 واحد باشد. ولي آمار ارائه شده وزارت نيرو در سال 1394، تعداد چاه‌هاي عميق داراي مجوز قانوني در دشت رفسنجان را 1395 حلقه اعلام کرد و همچنين در حدود 14 رشته قنات نيز در اين تاريخ هنوز مورد بهره‌برداري بوده است. بنابراين، در سال 1394 جمعاً تعداد واحدهاي بهره‌برداري مجاز بالغ بر 1409 واحد با مجوز برداشت 542 ميليون مترمکعب آب در سال اعلام شده است. (2) (ارقام مندرج در جدول پاسخنامه نيز اعداد سال 94 اين دشت را تأييد مي کند: جمع مجوز برداشت آب کشاورزي، شرب و صنعت: 542.24 = 506.6+ 9.39+ 26.25)
در اينجا اين سؤال مطرح است، چه تشبثات و توجيهاتي منجر به صدور مجوز 428 حلقه چاه جديد (که قيمت تقريبي معاملاتي براي هر چاه در سال 97 سي ميليارد تومان است) در دشت ممنوعه رفسنجان شده است؟ آيا وزارت نيرو پروانه هايي بيش از توان سفره صادر نکرده است؟
ب) دليل ديگري که براي معضل اصلي وضعيت موجود منابع آب در بند يک ذکر شده؛ «کاهش بارندگي و عدم تغذيه آبخوان» است. در تأييد اين صحبت بايد يادآور شد، آمار بارندگي در ايستگاه هواشناسي فرودگاه کرمان در دهه 30 نشان از آن دارد که ميانگين بارش ساليانه حدود 200 ميلي‌متر بوده، در حالي که در دهه 80 ميانگين حدود 104 ميلي‌متر گزارش شده است. اين آمار حکايت از آن دارد که ميانگين بارش‌هاي جوي نسبت به 50 سال قبل نصف شده است، بي شک اين کاهش بارندگي در تغذيه آبخوان رفسنجان تأثير داشته است.
از طرفي با وجود ممنوعه شدن دشت رفسنجان در سال 1353 مناطق بالادست اين سفره که تغذيه کننده اين دشت است کماکان مجوزدهي و برداشت آب از سفره‌هاي بردسير و کرمان ادامه داشته است. قطعاً «برداشت‌هاي قانوني» از مناطق بالادست، ورودي به آبخوان دشت رفسنجان را نيز کاهش داده است.
پرسش اينجاست، در حالي که دشت رفسنجان در سال 1353 به دليل برداشت بيش از توان سفره به ميزان 274 ميليون مترمکعب در سال ممنوعه شده بود، به علاوه در سال‌هاي بعد به علت کاهش بارندگي و عدم تغذيه آبخوان، ورودي به دشت کاهش پيدا کرد، چرا در سال 1394 «مجوزهاي قانوني» اجازه برداشت آب حدود 542 ميليون مترمکعب را دارند؟
آيا مي توان نتيجه گرفت معضل اصلي وضعيت منابع آبي کشور سوء مديريت آن وزارتخانه در صيانت از منابع آب بوده است؟ آيا بهره برداراني که به اعتبار صدور مجوزهاي اين وزارتخانه دست به سرمايه گذاري زده اند نبايد خواستار اجراي ماده 11 قانون مسئوليت مدني، يعني خواهان جبران خسارت باشند؟
2. در بند 2 اين نامه ادعا شده است که مجوز انتقال آب کشاورزي در درون حوضه آبريز براي مصرف کشاورزي در حيطه اختيارات وزارت نيرو نيست و نياز به اجازه دولت (هيأت وزيران) دارد. به نظر مي رسد که وزارت نيرو خلاف اين موضوع را در دستورالعمل «دستورالعمل اصلاحي مواد 27 و 28 قانون توزيع عادلانه آب، مصوب وزير وقت نيرو (حميد چيت‌چيان) 16/4/1393» انجام داده است. در اين دستورالعمل، وزارت نيرو بدون هيچ پيش شرطي مجوز فروش و انتقال آب کشاورزي به ساير مصارف را داده است. اگر انتقال آب کشاورزي براي ساير مصارف در حيطه اختيارات وزارت نيرو است، چگونه انتقال درون حوضه‌اي آب کشاورزي در حيطه اختيارات وزارت نيرو نيست!؟
در بند 4 دليل تصويب دستورالعمل مذکور، اجراي سياست کاهش مصرف آب کشاورزي بر اساس سند راهبردهاي توسعه بلند مدت منابع آب (مصوب 1382 هيئت‌وزيران) معرفي شده و پشتوانه تصويب اين دستورالعمل را تصميم دولت (هيئت‌وزيران) ذکر شده است، اما در ادامه همين سياست (ماده 2 سند راهبردهاي توسعه بلند مدت منابع آب)، وزارت نيرو ملزم به افزايش بازدهي آب در بخش کشاورزي و افزايش راندمان کشاورزي شده است.
در ماده 2 آمده است: «اصلاح ساختار مصرف آب در کشور، به گونه اي که سهم مصارف آب کشاورزي از 92 درصد در وضع فعلي با احتساب ساير نيازها به حداکثر 87 درصد در 20 سال آينده تغيير يابد و در عين حال با افزايش راندمان آبياري و تخصيص آب به محصولات با ارزش اقتصادي بيشتر، بازدهي آب در بخش کشاورزي به ازاي يک مترمکعب آب از وضع فعلي به دو برابر در بيست سال آتي افزايش يابد. اولويت تخصيص‌هاي جديد آب به ترتيب به مصارف شرب و بهداشت، صنعت و خدمات، باغداري و زراعت خواهد بود.»
بر اين اساس مي توان نتيجه گرفت، پذيرش بخشي از اين ماده و عدم توجه به کليت آن توسط وزارت نيرو، نشان از برخورد سليقه‌اي و کشاورز ستيزي آن وزارتخانه در اجراي قانون دارد. در حالي که وزارت نيرو با استناد به همين سند قادر بود براي افزايش راندمان و بهره وري آب کشاورزي، دستورالعملي براي انتقال درون حوضه اي آب کشاورزي نيز وضع نمايد.
قابل ذکر است در بند 3-11-5 «دستورالعمل اصلاحي مواد 27 و 28 قانون توزيع عادلانه آب» وزارت نيرو در راستاي کاهش سهم مصارف آب کشاورزي از 92 درصد در وضع فعلي با احتساب ساير نيازها به حداکثر 87 درصد در 20 سال آينده راهکاري عقلاني و عملي ارائه داده است؛ که وزارت نيرو مي تواند براي کاهش آب کشاورزي در مناطق ممنوعه چاه‌هاي مجاز کشاورزي را خريداري کرده و پُر و مسلوب المنفعه کند.
در پايان جهت آگاهي از برنامه‌هاي وزارت نيرو خواهان ارائه شفاف برنامه‌هاي فعلي و آتي توسط مقامات محترم مسئول هستيم. در ادامه، سؤالاتي که در اين مورد مطرح است، آورده شده اند:
- برنامه وزارت نيرو براي «اصلاح پروانه‌هاي بهره برداري» چيست؟
- آيا برنامه «اصلاح پروانه‌هاي بهره برداري»، همان مصوبات داخلي وزارت نيرو مربوط به کاهش پروانه ها به ميزان آب قابل برنامه ريزي، بدون جبران حقوق مکتسبه اشخاص است؟
- تفاوت آب قابل برنامه‌ريزي با آب تجديد پذير چيست؟
- وزارت نيرو به اين مسئله اشاره کرده است که آمادگي دارد به شرط تحقق مواردي از سوي بهره‌برداران و ذينفعان دشت‌ها، اجازه مبادلات آبي را در مناطقي به صورت پايلوت بررسي نمايد. آيا اين موضوع شامل حال تمام بهره‌برداران دشت از منابع آب اعم از شرب، صنعت، خدمات و کشاورزي مي‌شود؟
- شرط اول وزارت نيرو اين است که در دشت پايلوت، تمام منابع و چاه هاي غيرمجاز پر و مسلوب المنفعه شوند و با نصب کنتور حجمي هوشمند از اضافه برداشت هاي از چاه هاي مجاز جلوگيري شده باشد. در شرايطي که وزارت نيرو با توان کارشناسي، مالي، حقوقي و قهري نتوانسته است اين وظيفه را که در طول 5 دهه بر عهده داشته است اجرا کند، چگونه و با چه اختياراتي آن را به بهره‌برداران وا مي گذارد؟
- شرط دوم وزارت نيرو آن است که اطلاعات مربوط به منابع و مصارف آب و پروانه هاي بهره برداري اين دشت در يک سامانه اطلاعاتي شفاف به صورت آنلاين قابل دسترس همگان باشد. با توجه به اينکه توان مالي و کارشناسي اين درخواست در خود وزارت نيرو قرار گرفته است و قاعدتاً اين سامانه مي بايست جهت پايش و کنترل منابع آبي، سال ها پيش شروع به کار مي کرد، چگونه در اين شرايط حساس و با توجه به کدام قدرت مالي بخش خصوصي بر عهده بهره‌برداران قرار مي‌گيرد؟
- شرط سوم به اين مسئله اشاره دارد که تشکل هاي بهره برداران آب دشت براي حفاظت و بهره برداري دشت ايجاد شود و خود آنان نظارت و مديريت حفاظت و بهره‌برداري منابع آب را قبول نمايند. در شرايطي که براي حفاظت از منابع آب نيازمند مشارکت همه ذينفعان هستيم، آيا وزارت نيرو شرط اوليه مشارکت که همانا پذيريش مسئوليت است را به رسميت مي‌شناسد و اين آمادگي را دارد که براي جلب اعتماد گروه‌هاي مختلفي که در تمام اين سال ها به اعتبار پروانه‌هاي صادر شده وزارت نيرو دست به سرمايه‌گذاري عظيمي زده اند، مسئوليت عملکرد چندين ساله خود را بپذيرد و جبران خسارت کند؟
- دشت هاي يک حوضه آبريز به هم پيوسته اند و دخل و تصرف در مناطق بالادست بر ورودي آبخوان اثرگذار است. چنانچه حفاظت و بهره برداري از دشتي بر عهده بهره‌برداران قرار گيرد و مناطق بالادست که تغذيه‌کننده اين دشت هستند در دست وزارت نيرو باشد و اين وزارتخانه بتواند مجوز برداشت صادر کند، آيا مشارکت بهره برداران يک دشت کمکي به پايداري سفره خواهد کرد؟
اميد است اين مسير آغازي باشد در تغيير نگاه دولت‌مردان اين مرز و بوم که به جاي تصميم گيري پشت درهاي بسته براي قشر زحمتکشي که سرمايه زندگي‌شان بر آب بنا شده است، درها را بگشايند و قدم در راهي بگذارند که حفاظت از منابع آب زيرزميني با شنيدن صداي همه ذينفعان ممکن باشد.
پي نوشت ها:
(1). مراجعه شود به مقاله «پايداري منابع آب زيرزميني: مطالعه موردي دشت رفسنجان» قسمت اول، نوشته خانم صديقه ترابي، منتشر شده در انديشکده تدبير آب ايران
(2) . مراجعه شود به مقاله «مصارف آب در محدوده مطالعاتي دشت رفسنجان»، نوشته حسين زراعتکار و الهام گلکار، منتشر شده در انديشکده تدبير آب ايران